给60万亿金融国资找个总管家

这30年来，虽然一直把金融改革作为难点、重点，但金融业的根本问题始终没有有效解决。法律定位的不清晰，权利、责任、义务关系的不明确，是产生问题的根源。

金融国资管理要建立一个金融国有资产的委托人结构，委托人的角色未来最终应该是全国人民代表大会来担当。

2008年10月全国人大常委会通过的“企业国有资产法”，把金融国有资产纳入立法之中，金融国有资产未来的监管及其管理体制问题，自然而然成为金融体制改革的焦点。

管理混乱：60万亿谁在管？

金融国有资产的监管体制问题之所以凸显出来，是因为：

首先，我国金融国有资产的数量庞大，但对其的管理没有统一的法律制度依据，对如何使其保值增值、防止流失，评估与控制金融风险也没有一个有效的体制机制。包括央行外汇资产在内，目前我国金融资产总量已超过60万亿元人民币，金融资产总量已从10年前的占世界金融资产总量份额的1%上升至4%至5%。

其次，我国金融国有资产的管理体制较为混乱，如此庞大的金融资产虽然属于国家，但哪个部门来代表国家行使所有者的权利，目前没有人能说得清楚。如国务院在直管中国投资公司含汇金公司，中农工建交等大型商业银行以及国开行、农发行等的资产由财政部管，而汇金公司又是其中中行、建行和工行最大的股东，央行外汇局在管外汇投资公司，农业部在管农村金融与信用合作社，证监会在管中登结算公司，银监会在管四大资产管理公司，社保理事会在管社保基金，邮政总局在管邮政储蓄，还有券商资产、期货商资产、保险资产、中信光大等金融控股公司资产以及庞杂的地方金融国有资产等，都没有统一的管理体制。有的金融机构是老板婆婆职责集于一身；有的金融资产是婆婆们交叉管理。许多金融资产管理机构管人、管事、管资产互不统合，权责不清。

其三，2008年爆发的全球金融危机，本质上是金融监管的危机。在现代全球金融业及相关服务业跨境巨量发展的态势下，传统的金融监管体制与估值体系发生很大的问题，在监管思维、监管机制、监管方式、监管手段等方面已跟不上现代金融发展的步伐。尤其是场外金融衍生品的发展，在未来世界经济中仍将扮演经济发展助推器的角色，在此种背景下，如何建构新的金融监管体制防范金融风险成为各国金融监管部门的首要任务。

管家职责：一个“干净”的出资

为应对中国金融国资面临的这些挑战，我建议成立一个独立的金融国有资产管理委员会，来管理我国总量庞大的金融性国有资产，统一担负控制金融风险、进行金融业结构性调整、国有金融资产产权界定与保值增值，以及负责主权财富基金投资这四大职责。我希望金融国资委及金融国有资产管理的新体制能够作为中国下一步金融改革的突破口，并对其权利、义务、责任有一个准确的法律定位。

与国资委的法律定位相似，金融国资委应承担起“干净”的金融国有资产出资人的角色。分散在各部门之下的金融国有资产，应划归到金融国资委的名下，由其进行统一的管理经营与处置，负责国有金融资产的保值增值。可以在中央和省级两级分别建立金融国资委。

盘子太大，不应由财政部来管

目前一种意见认为，应由财政部担任金融国有资产出资人和管理人的角色。其理由是，在一些西方发达国家和东欧转型国家，都由财政部来管理金融国有资产，并取得不错效果。但我认为，他们的金融国有资产数量都不大。全世界找不到任何一个国家，有像中国这样总量巨大、跨度广泛的金融国有资产，有这么复杂的金融治理结构。因此，不能简单套用国际上的做法。

在社会转型期，财政部的主要职能应专注于公共财政职能及其改革，负责好公共财政预算。大到制定整个金融行业的战略发展规划，控制金融风险，小到金融衍生品的推动、主权财富基金海外投资以及金融企业的经营与保值增值，都不是财政部可以承担的职责。

独立的金融国资委将带来效率与安全成立金融国资委，由其作为出资人能够统一行使管理权，实现人财物管理一体化，有效防范金融风险。国有资产所有权行使政出多门，管理混乱，造成国企无所适从，国资委的成立，使国有非金融资产的所有者问题迎刃而解，这也是这些年国有企业效益提升的重要因素之一。

从国际经验看，金融资产的管理不应与政府发生直接关系，政府行政干预过多也是金融风险的重要原因。金融国资委作为金融国有资产出资人统一管理权，减少行政干预，强化出资人股东的约束，实现人财物管理一体化，为提高金融效率，防范风险提供了制度条件。

独立的金融国资委，能够站在战略高度对金融资产优化组合，促进金融业结构调整。当前，全球金融业进入结构性调整阶段，金融机构的集团化、全能化和全球化日益明显。银行业、证券业和保险业相互渗入，提供银行、证券、信托、保险和租赁等综合金融服务与产品的金融控股公司成为金融业的主导力量。我国金融业面临结构性调整，独立的金融国资委能够整合国有金融资源，完成结构性调整，并加强完善公司治理机制和建立严格的风险管理体系，防范综合经营带来的金融风险。

独立的金融国资委，可以提高金融效益，减少交易成本，减少金融资产流失，可以站在全局的角度来处理问题，能够大幅提高金融业效率，更好实现金融资产保值增值。

独立的金融国资委，能提高海外金融资产的整体效益，加速金融企业走向国际资本市场的进程，推动中国金融业的国际化。

现在国企国际化的一个障碍，就是其股东的身份。如果金融企业的股东是政府机构，具有行政权力，这就不符合一些国家的法律规定。在走向海外市场的过程中，将付出不小的代价，并导致海外国有金融资产流失。

比如对于主权基金财富，国际上普遍认为，主权财富基金由政府控制，难以避免商业之外的政治目的，一些国家为其设定了投资限制和额外的行为规范。独立的金融国资委能有效促进主权基金财富发展，避免不必要的问题。

独立的金融国资委，更能有效制定金融行业发展的战略发展规划，推出金融新产品，推动金融业发展和创新。

五人架构：全国人大做委托人

我设想，一个理想的金融国资委的制度设计，可以按照“五人架构”来构建理顺金融国资经营管理的法律关系，做到金融国有资产产权关系清晰、法律关系明晰、机构定位准确、权利义务明确，从而克服原来金融国资经营管理混乱的制度性根源，使整个金融业运转顺畅、运行流畅、责任到位。

第一个层面，金融国资管理要建立一个金融国有资产的委托人结构，委托人的角色未来最终应该是全国人民代表大会来担当。

目前国务院承担了金融国有资产的委托人角色，国务院的具体部门行使相应的权力。目前政策性银行、农行和资产管理公司等，是财政部履行出资人职责，汇金是工行、建行、中行和一些证券公司等金融企业大股东。当初汇金公司成立时，就应由全国人大通过立法对其授权，并对受托人的职责、行为、权利义务进行明确，但汇金公司只是经过了行政授权，法律关系是不清晰的。

第二个层面由金融国资委作为出资人。

作为国家权力机构，委托人可以授权出资人行使金融国资的具体权力。由金融国资委作为统一的出资人，负责金融类企业国有资产的基础管理、转让处置与资本运作，改变原来金融国资出资人过多，相互之间利益冲突争地盘的局面，减少金融国资层层委托代理链条过长的问题，降低代理成本，厘清法律关系。金融国资委作为受托人对委托人负责，统一担负防控金融风险、提高金融业整体竞争力、金融业结构性调整、国有金融资产保值增值的任务。

第三层面是经营人。

具体经营金融国有资产，需要有具体的经营人。经营人实际上是现在的一级金融企业，它得到出资人的一定授权，在一定权限内负责金融国有资产的经营。

应当通过市场化的制度安排来规范金融国有资产的经营。按照市场化原则建立委托-代理机制，通过法律明确经营人的职责、权利义务，降低目前金融经营机构的行政色彩，出资人也要按照市场化原则和法律规定行使出资人权力，促使经营人形成良好的公司治理。

在金融国资委成立初期，应把所有的金融国有资产都纳入其范围，以理顺现在混乱的金融体系和权责利关系。待理顺关系之后，金融国资委可以逐渐放开中小金融企业，培育金融国有资产运营主体，比如金融控股公司。金融国资委只直接控制几家大的商业银行、券商、保险公司等金融企业。

第四个层面是监管人。

由于监管人跟出资人和经营人是分离的，这样就消除了原来监管机构多种角色下监管不力的制度性根源。监管人是一个独立的政府部门，可以同时监管出资人和经营人。一方面，可以发挥现有的监管机构的作用，由纪委、监察部门、央行、财政部、银监会、证监会、保监会等对不同行业、不同领域行使监管权，一方面，随着金融业的发展可以不断调整，比如将来可以成立金融监管委员会，整合银监会、证监会、保监会等机构的监管职能。

第五个层面是一个司法人。

金融国资委做“干净”的出资人，监管机构不再做运动员，金融国有资产按照市场化经营，出现金融国资流失现象的法律责任谁来追究？应该是独立的司法机构——法院。

出资人是否正确履行了出资人职责？经营人是否尽到勤勉忠诚义务？监管人站在政府的角度，是否不胜任？是否对金融经营机构的董事、监事、高管干预过度？如何规范金融经营机构公司治理？只要出现了相关诉讼，就要由法院提供最后的司法救济。

以建立现代金融体系、金融制度和培育具有竞争力的现代金融企业为目标的金融改革，已进行了近30年。这30年来，虽然一直把金融改革作为难点、重点，但金融业的根本问题始终没有有效解决。金融改革的实践表明，法律定位的不清晰，权利、责任、义务关系的不明确，是产生问题的根源。成立金融国资委，按“五人架构”彻底理清金融国有资产的权利、义务、责任关系，将使我国金融业驶入持续创新与健康发展的快车道。