中央深改委：加强国有金融资本管理、建立统一的出资人制度

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平9月9日下午主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议并发表重要讲话。他强调，落实党的十八届三中全会以来中央确定的各项改革任务，前期重点是夯基垒台、立柱架梁，中期重点在全面推进、积厚成势，现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，巩固和深化这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果，推动各方面制度更加成熟更加定型。

会议审议通过了11个文件，其中涉及金融领域的有《统筹监管金融基础设施工作方案》、《国有金融资本出资人职责暂行规定》等两个文件。这也意味着，这两个文件将在近期正式对外公布。业内人士表示，基础设施是金融市场安全高效运行的基石，应对各类金融基础设施的准入、运作、监管要求等作出统一规范。加强国有金融资本管理、建立统一的出资人制度，为未来金融国资改革指明了方向。

基础设施有效整合，央行将担统筹监管“主角”

会议指出，金融基础设施是金融市场稳健高效运行的基础性保障，是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。要加强对重要金融基础设施的统筹监管，统一监管标准，健全准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。

要了解统筹监管金融基础设施，就要先了解我国金融基础设施的组成。上海黄金交易所理事长焦瑾璞曾撰文总结称，作为金融市场基础设施的建设者与管理者，央行、证监会等监管机构一贯重视金融市场基础设施的建设。经过多年的发展，支付系统、证券结算系统、中央证券存管等金融市场基础设施的建设取得了显著成就，我国金融市场基础设施包括五大板块：

一是支付系统（PS）。目前我国形成了以央行现代化支付系统为核心，银行业金融机构行内支付系统为基础，票据支付系统、银行卡支付系统、互联网支付等为重要组成部分的支付清算网络体系。

二是中央证券存管（CSD）与证券结算系统（SSS）。目前，我国形成了中央结算公司、中证登、上海清算所三家中央证券存管系统，负责债券、股票等证券的集中托管，同时也是金融市场中的证券结算机构。

三是中央对手方（CCP）。我国中央对手方机构的发展以2008年金融危机为界分为两个阶段。金融危机前，中央对手方清算机制已在场内市场建立，中证登在交易所债券质押式回购中充当中央对手方；郑商所、大商所、上期所和中金所在相应的期货交易中充当中央对手方。央行于2009年11月推动成立银行间市场清算所股份有限公司。目前，上海清算所已经初步建立了本外币、多产品、跨市场的中央对手清算业务体系，先后在债券现券、外汇、航运衍生品和利率互换等产品领域建立了集中清算机制。

四是交易报告库（TR）。目前，我国尚未建立交易报告库的法律或监管框架，也未指定或成立专门的机构作为交易报告库。在金融稳定理事会发布的《场外衍生品市场改革第九次进展情况报告》中，中国外汇交易中心和中证机构间报价系统股份有限公司被视为类交易报告库（TR-like Entity）。从目前情况看，我国各个金融子市场的交易数据较为完整，各类实体对数据的收集分工较为明确，已基本具备正式建立交易报告库的条件。

五是其他金融市场基础设施。除了2012年国际清算银行支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）联合发布的《金融市场基础设施原则》（以下简称《原则》）中明确的五类金融市场基础设施外，证券、期货、黄金等交易场所、保险行业平台等也被纳入金融市场基础设施范畴。

统筹监管金融基础设施的职责或将主要由央行承担，央行自去年以来就在多个场合“吹风”统筹监管重要金融基础设施的重要性和任务目标。

2018年6月初，央行党委举行中心组集体学习，会议邀请有关专家对当前网络安全形势和关键信息基础设施建设网络安全问题作了报告。此次会议指出，金融领域的关键信息基础设施是经济社会运行的神经中枢，金融业务高度依赖金融网络和信息系统。央行建设和运行着我国重要的金融基础设施，在充分利用和不断提升网络的便捷性、高效性的同时，更要高度重视网络和信息安全，坚决守住不发生重大风险和安全事件的底线。

上述会议还明确，下一步要统筹监管好金融业重要基础设施，做到关口前移，防患于未然，有效防控互联网金融领域风险。基于技术变革和创新，积极适应互联网时代对金融网络安全的新需求，加强对重要金融基础设施的规划，稳步推进核心领域自主可控技术在金融业的应用，提高金融网络安全和信息化工作的前瞻性、科学性、有效性。

央行去年底发布的《中国金融稳定报告（2018）》中也指出，鉴于中央银行在风险事件中通常需履行最后贷款人的职责，国际社会在危机后重申，中央银行应强化对金融市场基础设施的宏观审慎管理，强调集中清算安排可更加有效地管理金融市场基础设施的风险。

金融国资改革拉开序幕

会议强调，加强国有金融资本管理、建立统一的出资人制度，要坚持以管资本为主、市场化、审慎性原则，明确出资人与受托人职责，加强金融机构国有资本管理与监督，健全责任追究制度，完善现代金融企业制度和国有金融资本管理制度。

在完善国有金融资本管理方面，中共中央、国务院曾在2018年7月8日发布了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（《指导意见》）。《指导意见》指出，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责。地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责。履行出资人职责的各级财政部门对相关金融机构，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。

财政部负责人曾在解读《指导意见》时指出了财政部门和金融监管部门在对国有金融机构监督管理上不同，财政部门作为履行国有金融资本出资人职责的机构，出资人职责主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，以实现合规和审慎监管的要求。

财政部负责人还指出，金融监管部门承担着重要的市场监管职能，若同时履行部分金融机构的出资人管理职责，会影响金融监管的权威性、公正性和有效性，容易导致道德风险。为避免利益冲突，应合理界定并厘清出资人职责与金融机构市场监管的边界，明确分离市场监管与出资人职责。

中国财政科学研究院公共资产研究中心主任文宗瑜表示，完善国有金融资本管理，一是有利于加强国有金融资产的管理，实现国有金融资产的保值增值；二是有利于国有金融资本的市场化流动，实现国有金融资本的合理布局。他指出，国有金融资产改革与整个国资改革的大方向要一致，就是从“管资产”向“管资本”转变、从管国有企业向管国有股权转变，让产权或股权纽带充分发挥作用，而财政部门则作为国有金融资本出资者代表加强金融国有股权管理。

中国企业联合会研究部研究员刘兴国认为，此次会议为未来金融国资改革指明了方向。建立统一的出资人制度，将有助于统一各类国有资产监管标准，加强国有资产监管力度，提高监管效率，更好保障国有资产保值增值，防止国有资产流失。同时，还有利于国资监管部门优化国有资本投资运营，从整体上规划和优化国有资产布局，完成国有资产的布局结构调整。随着金融国资改革的深化，未来金融国资改革也将加快推进，混改、员工持股计划等改革举措，也会在金融国企逐步推开。随着一系列优化国有金融资本管理配套制度的出台，将有利于做强做优做大金融国有资本，开创金融监管与开放新格局。

国有金融资本包括，中央政府和地方政府直接或间接向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；主权财富管理（投资）机构向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；凭借国家权力和信用支持的金融机构，所形成的资本和应享有的权益，如证券期货外汇交易场所、金融交易清算结算及征信类机构、金融消费者保护机构、金融资产登记托管等金融基础设施企业形成的国有金融资本等；金融或非金融国有企业投资其他金融机构所形成的资本和应享有的权益。