国资收益归谁：国资摸底进行时

    通过国资经营预算的编制和管理，摸清国企家底和红利情况，目前，全国上下正在一盘棋推进；一些预算编制落后地区，被督促加快进度。

　　日前，财政部发布《关于推动地方开展国有资本经营预算工作的通知》(以下简称《通知》)，再次强调为达到2012年汇总编制全国国有资本经营预算要求，各地要积极推进预算编制的全覆盖。

    “中央的国有资本经营预算目前已经比较成熟了，而地方的国资预算还处在参差不起的阶段，”财政部财政科学研究所国资研究室副主任陈少强表示。

　　据本报记者了解，截止至2011年年初，全国只有一半的省级单位全面推进了国有资本经营预算的试点工作，其余的只处于部分试点，还有一部分省级单位仍未开展相关工作。

　　在地方国资预算编制的过程中，财政部门和国资委职能不清、互相揽权的情况比较突出，“财政部门在国资预算编制中的主体地位还需加强”陈少强表示。

　　另有专家则认为国资委预算编制的主体地位不能放松。

　　采访中也有专家建议跳出部门之争。刘纪鹏(微博)就直言，可由财政部和国资委分别向全国人大提交国资预算和公共预算，最后由全国人大进行支出协调，决定其中多少国资收益用于补充社会保障，多少用于企业再投入。

　　国企收益属于谁？

　　国有资本经营预算，简言之，是国家作为出资人，对由出资人机构行使所有权的资本性国有资产所产生的出资人收益和所发生的出资人支出，进行以真实现金流为基础的财务预算管理。

　　在国资经营预算从上往下推进的过程中，国企红利究竟由谁管，始终是一个存在争议的问题。

　　这一点，虽然政策已有原则性规定，但在具体执行过程中并未彻底落实；地方国资预算的编制及进展，因而掣肘。

　　此前国资预算基础性文件《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》明确规定，财政部门是国有资本经营预算的主管部门，国有资产监管部门是预算单位。

　　在各地目前关于国资预算编制过程中，财政部门和国资委的分工情况，一般的表述细化为：财政部门负责制订国有资本经营预算的各项管理制度、编制办法和收支科目、制定企业国有资本收益收取办法以及编制国有资本经营预算草案等。

　　而作为预算单位的国资委，则主要负责研究制订国有经济布局和结构调整的政策措施以及组织和监督国有资本经营预算的执行。

　　然而，在实际的工作中，二者的职能边界仍然有混淆不清的情况，不同地区具体执行情况也不相同。

　　据了解，2008年时湖北财政部门只直接征收省交通、文教企业的国企红利，由省国资委负责省国资委出资企业的经营收益征收。2010年出台相关规定后，才明确财政部门作为省级国有资本经营收益征收的主体地位，规定所有省级国有资本经营收益，均由财政部门直接征收。

　　国资收益归谁：国资摸底进行时

　　而包括广西等省区在内的许多地区，则还是由国资委进行监管企业国资预算的收益收缴和支出安排工作，对于相关国资企业资本预算项目的进展和资金使用情况等的汇报对象，也是针对国资委，而不涉及到财政部门。

　　“在基层，很多国资委部门反而替代财政部门行使预算主体地位职能。这一现象并不少见，”陈少强表示，“一般越是层级往下，越是管理不清”。

　　对此国资委公开文件也有表述，其对于增大国资机关权利的理由主要是“国资委需要有相应的职权以行使其作为出资人的合法权利”。

　　中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏不主张由财政部作为国资预算编制的主体，“国资预算管理的对象是国有资本收益，在法律上属于私权利，不属于公权力，不应当由主管公共财政职能的财政部主管，”刘认为，“国有资本和公共财政由一家主管，必然会造成资源的倾斜和不公”。

　　而一位不愿透露姓名的财政专家表示，站在国资委的角度，主要工作就是国有资产的保值增值和国有资本结构调整，“但国有资本经营收益是不是就只有这一个用途呢？作为国家的企业，是否也应该让全民共享国企增长的红利呢？”

　　回到部分国企红利用于民生支出的现实，社保基金参与分享国企红利一杯羹的情况引人关注。根据2010年中央国有资本经营决算情况显示，2010年央企收益中有148亿用于补充全国社保基金，占去年563亿总支出的26%；而2011年预计858亿的中央国资预算支出中，仅预列50亿用于社保，仅占9%不到。显然，相关数据并不容乐观。

　　地方国资预算的情况则更不乐观。一般的情况是，大多数的国资收益都用回在了国企身上。

　　“国企的增长应当为全民共享，这应该是未来趋势。”上述专家表示，“由财政部发挥预算管理的主体职能，能更加有效地实现公共财政预算、社保预算和国资预算的衔接。”

　　显然，争议由谁管的背后，是关于国资收益属于谁的原则性问题。更多坚持财政部预算主体地位的专家，认为国资收益属于大众，应由财政部向公共财政倾斜；他们担忧由国资委作为主体，相关收益会更多向企业倾斜。

　　地方试点

　　尽管争议尚存，国资预算编制改革，正在推进。

　　据了解，中央国有资本经营预算编制从2008年开始，到现在已经初具规模，财政部《2011年预算报告》显示，2010年收取中央企业国有资本收益558.7亿元，完成预算的132.7%，预计2011年收入将达到844.39亿元，增长近51%。

　　地方国资预算稍显逊色。虽然和中央级同时启动，但目前无论在规模还是管理上都仍然相对不成气候。

　　陈少强指出，“由于地方政府自行制定地方国资管理办法而非全国统一，因此地方国资的管理水平参差不齐。”

　　另根据本报记者了解，根据财政部科研所统计，截止至今年初，只有52.4%的省级财政厅全面推进国资预算的试点工作，28.6%的省处于部分试点阶段，有14.3%的省级单位还为开展试点工作，其中多未广西等中西部省份。

　　在试点工作开展各异的情况下，造成了相当一部分的国有资本经营收益未纳入预算管理，据统计超过一半的省级单位，存在国资收益未纳入预算的情况，未纳入预算的比例不低于经营收益的30%。

　　下一步，为了完成地方试编预算的工作，以为明年的全国汇总做准备，各地不得不快马加鞭。

　　在各地推进过程中，值得一提的是湖北的经验。该省是较早开展国资预算工作的省份之一，从2005年起率先试点。据介绍，湖北国资预算在收益规模上从2005年的7亿元，到2010年已经达到32.2亿元，其中省本级从2007年的2000多万元，增加到了2010年的3.26亿元。

　　“2008年各地制定的国资预算管理办法，基本照搬中央管理办法，有点千篇一律，”陈少强表示，“各地当地的国有资本情况，无论在经营性质上还是在规模上都有很大不同，现在应当逐渐探索因地制宜的管理规定。”

　　另据了解，预算编制的层次也在延伸。财政部此前发文介绍，国有资本经营预算在部分省区市已延伸到地市级。

　　据了解，地市级的国有资本经营预算编制情况要优于省级单位。根据财科所的统计，目前有2/3的地市级全面推进了国资预算，23%的地市处于部分试点阶段，只有11%的地市仍未开展工作。超9成的地市都把90%以上的国资收益纳入预算管理。

　　此外，有66.5%的县级单位已经全面开展编制工作。

　　“一个可能的情况是，在基层很多地方并没有什么像样的国有资本，故推进起来更加容易。”陈少强说。